n agosto de 2011, dos meses antes de las elecciones presidenciales, en el marco de un ajuste de cuentas entre grupos narcos de San Martín, en la provincia de Buenos Aires, se produjo el secuestro y asesinato de Candela Sol Rodríguez, una niña de 11 años. La policía bonaerense, bajo la supervisión directa de sus jefes superiores y de las propias autoridades ministeriales, construyó una presunta banda criminal a la que le imputó el hecho. Lo hizo utilizando testigos de identidad reservada vinculados al mundillo criminal de baja estofa o que eran informantes de la propia policía. Ello fue posible porque el fiscal dejó en manos policiales la conducción de la investigación y consintió, junto al juez de garantías, el armado de la causa.

El objetivo era ocultar las extendidas relaciones construidas desde hace más de una década entre la policía y los grupos narco que operan en San Martín. En septiembre de 2012, la Comisión Especial de Acompañamiento para el Esclarecimiento del Asesinato de Candela Sol Rodríguez, creada en el Senado provincial, confirmó la vinculación del crimen con el narcotráfico. Los legisladores no se anduvieron con eufemismos: “Algunos funcionarios policiales, denunciados por sus vinculaciones con el narcotráfico y referenciados de una u otra manera en la causa, son narco-policías que cobran a las bandas locales para que operen libremente”.

Lo que se intenta ocultar es que el involucramiento policial en el narcotráfico es la consecuencia inevitable de una modalidad de gestión del crimen inscrita en un doble pacto de gobernabilidad de la seguridad pública que se impuso en Argentina desde los años 80.

En octubre de 2012, el jefe de la Policía de Santa Fe, comisario general Hugo Tognoli, fue detenido sospechado de proteger a grupos narco que operaban desde hacía mucho tiempo en las grandes ciudades de la provincia. A partir de entonces, fueron detenidos numerosos jefes y oficiales acusados de formar parte de emprendimientos narco o de tener algún tipo de vínculo con ellos. En junio de este año la justicia federal imputó a Tognoli, junto a otros policías, como partícipe necesario del comercio de estupefacientes agravado por su rol de funcionario público.

En septiembre pasado, efectivos de la Dirección de Drogas Peligrosas de la Policía de Córdoba, incluyendo al jefe, fueron detenidos. En el marco de la causa judicial y a través de los sucesivos testimonios que se conocieron y de los eventos que ocurrieron desde entonces –entre ellos los supuestos asesinatos de dos policías que fueron presentados como suicidios–, se supo que, desde mucho tiempo antes, los policías cordobeses, de estrechísima relación con la Drug Enforcement Administration (DEA) estadounidense, protegían narcos y regulaban el negocio a cambio de dinero y drogas.

Los tres casos confirman la idea central de este artículo: el Estado, a través de las prácticas ilegales de sectores activos y poderosos de sus policías, no sólo forma parte del narcotráfico, sino que ha sido el factor determinante de su expansión y configuración actual.

El tema es tanto más grave cuanto que la clase política, sea de derecha, centro o izquierda, lo rehúye, y para ello apela a gambetas discursivas: algunos dirigentes han señalado que los poli-narcos son funcionarios deshonestos institucionalmente aislados que no comprometen al resto de la organización ni, muchos menos, a sus responsables políticos. Otros indicaron que los policías implicados son víctimas inofensivas de operaciones mediáticas de la oposición. Unos pocos dan cuenta del problema pero no comprenden su envergadura institucional. La mayoría guarda un activo silencio.

Lo que se intenta ocultar es que el involucramiento policial en el narcotráfico es la consecuencia inevitable de una modalidad de gestión del crimen inscrita en un doble pacto de gobernabilidad de la seguridad pública que se impuso en Argentina desde los años 80. Este doble pacto implicó, por un lado, la delegación del gobierno de la seguridad por parte de las sucesivas autoridades gubernamentales a las cúpulas policiales (pacto político-policial). Y, por otro lado, el control de los delitos, y en especial de la criminalidad compleja, por parte de la policía a través de su regulación y su participación (pacto policial-criminal). Este doble pacto está en la base del problema actual.

EL DOBLE PACTO

Desde la recuperación de la democracia en 1983, la política argentina se desentendió de la seguridad pública. Se impuso, casi unánimemente, el desgobierno político de la seguridad y, junto a ello, la gobernabilidad policial de la seguridad, lo que se tradujo en la delegación de la gestión de la seguridad a las cúpulas de las instituciones policiales y en la conducción autónoma de éstas.

Esta delegación se explica por dos razones. Por un lado, la consideración en el mundo político de que las instituciones policiales, aun conservando las mismas bases funcionales, orgánicas y doctrinarias que se establecieron cuando fueron creadas hace medio siglo, y aun reproduciendo casi las mismas prácticas represivas y corruptivas del pasado, constituyen el principal instrumento institucional para el control del crimen y la gestión de la conflictividad social. Y, por otro lado, la tradicional apatía e incapacidad con que los sucesivos gobiernos abordaron los asuntos de la seguridad pública, y fundamentalmente las cuestiones policiales y las problemáticas criminales.

En los 90, cuando el tema se convirtió en un asunto de relevancia para la opinión pública, el pacto político-policial no sólo se mantuvo indemne sino que resultó funcional a la lógica por medio de la cual los gobernantes intentaron surfear los problemas derivados de la inseguridad. Mientras las autoridades gubernamentales desplegaban discursos y acciones tendientes a atenuar los efectos políticos y sociales de la ola de inseguridad, sobre todo en tiempos de campaña electoral, las policías abordaban la problemática procurando impedir que dichas cuestiones originaran escándalos o dieran lugar a situaciones de crisis institucional. En suma, se trataba menos de enfrentar el delito que de evitar sus efectos políticos desestabilizantes.

En el contexto de este pacto político-policial, los sucesivos gobiernos consintieron –casi siempre de manera tácita pero también a veces de forma manifiesta– la regulación policial del crimen. Lo importante no era la ilegalidad de la actuación policial y, en ese marco, la reiteración sistemática de prácticas abusivas y corrupciones, sino la ausencia de problemas que enturbiaran la gestión oficial o la situación política. Todos callaron –y, por ende, avalaron–que el Estado controlara el crimen mediante el crimen.

Dicho de otro modo: la política argentina acordó que los asuntos criminales son de incumbencia policial y que su control bien puede implicar la participación de la policía en su regulación ilegal y la estructuración de un dispositivo estatal paralelo, siempre que ello no dé lugar a coyunturas críticas que pongan en tela de juicio la legitimidad y estabilidad de los gobernantes o de algunos de sus ministros o secretarios de Estado. En este sentido, la policía gestionó las problemáticas delictivas más complejas y de mayor rentabilidad interviniendo en ellas.

MERCADOS ILEGALES Y POLICÍAS REGULADORES 

La regulación policial ha sido la condición fundamental para la formación y expansión de los mercados ilegales de bienes y servicios más diversificados y rentables: el de las drogas ilegales; el de los autopartes y repuestos obtenidos del desguace de automóviles robados, y el de los servicios sexuales provistos a través de la explotación de personas.

En el caso argentino, el actor clave que garantizó la estabilidad del ambiente, la clandestinidad del negocio y los medios para consolidarlo como emprendimiento económico fue la policía. El amparo y la protección de los “representantes de la ley” a los grupos criminales han sido, en este nivel inicial, la principal condición de desarrollo de los mismos.

Durante el período constitutivo, los grupos criminales se movieron buscando la consolidación del emprendimiento delictivo y la estabilización de las relaciones con la policía, así como con los clientes y otros actores económicos clave. Peter Lupsha (2) denomina esta fase como “etapa predatoria”: los actores delictivos procuran el dominio exclusivo sobre un área, vecindario o territorio que resulta fundamental para el desarrollo de sus actividades o para la expansión de las mismas, garantizando dicho dominio mediante el uso de la fuerza o la violencia “defensiva” a los fines de “eliminar enemigos y crear un monopolio sobre el uso ilícito de la fuerza”, siempre persiguiendo la obtención de “recompensa y satisfacción inmediatas” más que detrás de “planes u objetivos a largo plazo”. En esta fase inicial, el grupo criminal mantiene una relación de subordinación a los actores políticos y económicos brindándoles fondos o sirviendo para eliminar o extorsionar a grupos disidentes o enemigos de éstos. “La pandilla criminal –afirma Lupsha– es sirviente de los sectores políticos y económicos y puede ser fácilmente disciplinada por éstos o sus agencias de ley y orden.”

En el caso argentino, el actor clave que garantizó la estabilidad del ambiente, la clandestinidad del negocio y los medios para consolidarlo como emprendimiento económico fue la policía. El amparo y la protección de los “representantes de la ley” a los grupos criminales han sido, en este nivel inicial, la principal condición de desarrollo de los mismos. Por cierto, sin la protección policial en Argentina habría, sin dudas, narcotráfico, robo de autos o trata de personas. Pero el significativo aumento de estas modalidades criminales –y, en particular, la rápida estructuración de los mercados y las economías ilícitas vinculados a ellas– ha encontrado en la regulación policial un enorme impulso. Y ello fue así porque, hasta ahora, la envergadura del negocio criminal no ha hecho posible la autonomización delictiva respecto de la ordenación policial.

Como destaca Matías Dewey, el éxito de los grupos criminales no se fundó apenas “en su destreza o capacidad logística sino en que han logrado relacionarse con ciertos sectores de un socio muy exclusivo: el Estado”. La protección policial constituyó el eje de la articulación entre agentes estatales y miembros de organizaciones criminales. Como explica Dewey, nadie la necesita más que un criminal y nadie tiene más posibilidades de otorgarla que un agente estatal (3). En suma, la policía ha sido la verdadera “autoridad de aplicación” de las reglas de juego del negocio criminal. Y ello sólo ha sido posible porque, aun con deficiencias e imperfecciones, logró mantener el control efectivo de los territorios y de sus poblaciones.

Esta regulación supone una modalidad particular de protección estatal al emprendimiento delictivo. A diferencia del patrocinio efectuado por los grupos mafiosos italianos o rusos, que no ha implicado ninguna forma de asociación con el Estado, en Argentina la regulación policial del crimen apuntó básicamente a evitar que las reglas formales sean efectivas, es decir, suspender la aplicación de la ley y crear espacios con una “regulación interna sui generis” que resulten propicios a los emprendimientos criminales (4). Pero esta falta de acción no equivale a no hacer nada. Al contrario, implica una serie de operaciones activas que no se limitan a crear zonas liberadas, sino que también conllevan la detención y la liberación de personas y la protección de informantes, entre otras cosas.

Así, la venta de protección va más allá de ciertas modalidades de corrupción tendientes solamente a obtener ganancias o generar fondos para el autofinanciamiento ilegal de un sector de la policía. Se trata, en realidad, de una transacción ilegal estructurante del propio negocio criminal. En otras palabras, un arreglo derivado del manejo por parte de la policía de un conjunto de dispositivos y destrezas informales mediante las cuales ha sido capaz de brindar estabilidad y seguridad a la trama criminal y, con ello, garantizarle una relativa previsibilidad. La policía, explica Dewey, construyó “un ambiente relativamente seguro y predecible para ciertos intercambios económicos”, lo que la convirtió en parte de la empresa criminal.

Todo esto con dos objetivos fundamentales. Por un lado, obtener fondos. Y, por otro lado, ejercer un cierto control del delito mediante su regulación efectiva. En el marco del pacto político-policial, el compromiso político de la policía estuvo orientado a garantizar una gobernabilidad de la seguridad pública y gestionar las problemáticas criminales sin notoriedad social ni escandalización. De este modo, la tutela policial a los embrionarios grupos narco fue la condición necesaria para la expansión y estabilización del mercado ilegal de drogas, en la medida en que permitió tanto el dominio territorial como la clandestinidad que los hicieron políticamente viables. Pero todo cambia.

LAS GRIETAS

La posición dominante de la policía ante los grupos criminales operó como la principal condición de reproducción del crimen. En Argentina, a diferencia de otros países de la región, la envergadura y diversificación de los emprendimientos criminales aún es acotada desde el punto de vista de su densidad económica así como también en su incidencia sobre sectores y actividades legales. Hasta ahora, las actividades del narcotráfico –y de las otras manifestaciones criminales organizadas– eran llevadas a cabo por grupos que no poseían autonomía respecto del Estado y, en particular, de las fuerzas de seguridad que los han protegido, favorecido, moldeado y alentado. Estos grupos no han detentado una capacidad de cooptación o control directo de porciones del sistema institucional de persecución penal –fiscales, jueces y policías– ni de las estructuras de gobierno encargadas de la seguridad pública. Tampoco cuentan con la capacidad para llevar a cabo estrategias de contestación armada contra el Estado. Hasta ahora, dependían del Estado, de sus dispositivos paralelos, de la policía. El doble pacto era eficaz.

Pero ya se ven grietas. El caso Candela, así como las detenciones de narco-policías en Santa Fe y Córdoba, son una manifestación elocuente. Y ello porque implicaron el quiebre de la capacidad policial de regulación eficaz del crimen y, por ende, el fin de la invisibilidad política y social del entramado policial-criminal y del involucramiento político más o menos directo en esa modalidad de gobernabilidad de la seguridad. Estos casos revelan el paulatino desfasaje entre ciertos emprendimientos del narcotráfico y el sistema policial de regulación.

La causa hay que buscarla en la transformación del narcotráfico en nuestro país. En la última década, el crecimiento sostenido del consumo de drogas ilegales, en particular de cocaína, en las grandes ciudades argentinas favoreció la formación paulatina de un mercado minorista creciente, diversificado y altamente rentable, cuyo abastecimiento fue provisto mediante una diversificada estructura de menudeo. Esta expansión se explica por una serie de condiciones y disposiciones culturales y económicas pero también por un factor fundamental: la proliferación de “cocinas” en las que se comenzó a producir localmente cocaína. La adquisición en países limítrofes de pasta base y su traslado transfronterizo, el fácil acceso a los precursores químicos necesarios y el aprendizaje para la elaboración del clorhidrato de cocaína les brindaron a los grupos narco locales la oportunidad de convertirse en productores.

Esto cambió todo. No sólo se diversificó el emprendimiento criminal en cuanto a su estructuración espacial y organizacional sino que se amplió significativamente la disponibilidad y oferta de cocaína en el mercado interno. “Empezaron a aparecer las cocinas, en las cuales, en un pequeño espacio y con un par de bidones de precursores se elabora la droga”, explica el sociólogo Enrique Font (5). Eso hizo que se diversifique territorialmente la producción y que se multipliquen las personas vinculadas a la venta de drogas reproduciendo un sistema parecido al de la economía informal.

Esta novedosa vinculación directa de la producción con la venta minorista de cocaína amplió la envergadura del negocio, que se hizo más complejo y rentable. Pero también favoreció la competencia entre grupos criminales por el dominio de ciertos territorios o circuitos de producción y comercialización de drogas, lo que derivó en ajustes de cuentas mediante el accionar de sicarios o enfrentamientos armados. Todo esto, sumado a la intromisión de alguna que otra policía no vinculada al negocio y dispuesta a desarticular el pacto bajo el amparo de algunos pocos jueces y fiscales, comenzó a horadar poco a poco la eficaz clandestinidad, que le garantizaba estabilidad y discreción al emprendimiento narco.

LAS INCÓGNITAS 

El desarrollo del negocio narco y, en ese contexto, la diversificación y el fortalecimiento organizacional de los grupos criminales que lo llevan a cabo se conjuga con las cada vez más evidentes incompatibilidades entre el dispositivo legal del Estado y el esquema paralelo creado por la policía, que genera confrontaciones por la protección del crimen. Esto está contribuyendo a inviabilizar, política y socialmente, la regulación policial del crimen.

Los grupos criminales que consiguen afianzarse en un determinado ámbito geográfico, ampliando sus negocios y conexiones, comienzan a entablar relaciones de creciente paridad con los actores institucionales –entre ellos la policía– y económicos, mediante la combinación de una destreza empresarial dirigida a satisfacer la demanda de bienes y servicios ilícitos. Con el tiempo, van fortaleciendo su capacidad corruptiva mediante acciones sistemáticas de soborno y la inversión en actividades económicas lícitas o, directamente, en el financiamiento de la política, de algún gobernante o de algún candidato. Se trata del período que sigue a la etapa inicial de penetración, lo que Peter Lupsha denomina “etapa parasitaria”, en la que el grupo criminal desarrolla una interacción corruptiva con los sectores del poder. “La corrupción política que acompaña la provisión de mercancías y servicios ilícitos –explica Lupsha– proporciona el pegamento necesario para unir los sectores legítimos de la comunidad y las organizaciones criminales del bajo mundo”, posibilitando que el grupo criminal adquiera una significativa incidencia sobre la economía, la política y la institucionalidad locales. Esto, a su vez, le permite quebrar la posición de subordinación que mantenía con la policía y la justicia. Así, la expansión del grupo criminal lo ubica en una relación de “mutualidad” con los sectores económicos, políticos e institucionales y hasta de subordinación de los mismos, en un contexto signado por un creciente control de las estructuras gubernamentales. “El anfitrión, los sectores políticos y económicos legítimos, se vuelve ahora dependiente del parásito, los monopolios y las redes del crimen organizado, para sostenerse a sí mismo”. Se pasa así a una etapa simbiótica, en la que el crimen es dominante: “Los medios tradicionales del Estado para hacer cumplir la ley ya no funcionan, pues el crimen organizado se ha vuelto parte del Estado; un Estado dentro del Estado” (6).

La incógnita pasa por saber si la política tendrá la voluntad y la capacidad para abandonar esta modalidad de gestión del crimen o si, en su defecto, insistirá en su reproducción, incluso al riesgo cierto de que la transformación del fenómeno criminal termine quebrándola. El panorama es poco alentador. Luego de destapado el caso Candela, el oficialismo se impuso cómodamente en las elecciones de gobernador de la provincia de Buenos Aires de octubre de 2011. Lo mismo sucedió en las elecciones legislativas de 2013 con las victorias oficialistas en Córdoba y Santa Fe. Estos triunfos se produjeron a pesar de las evidencias de que sus gobernantes habían consentido el doble pacto, lo intentaron ocultar cuando se hizo público y lo continuaron, aggiornándolo apenas, después, lo cual confirma que la incidencia electoral de estos desmadres es menor. Todo esto, en definitiva, alimenta el letargo gubernamental y refuerza el riesgo de que derive en una peligrosa reproducción caótica del doble pacto.

(*) Diputado provincial por Nuevo Encuentro, director del Núcleo de Estudios sobre Gobierno y Seguridad de la Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo.

FUENTE: ElDiplo