Aunque en algunos aspectos Bolsonaro establece rupturas con respecto al contenido habitual de la diplomacia brasileña, uno de los puntos de continuidad más claros con modelos más tradicionales es la relación preferente con Estados Unidos, con distinta intensidad pero siempre presente. La articulación de relaciones bilaterales preferentes, así como el carácter “especial” atribuido a ellas, está en el corazón del americanismo como uno de los ejes de la política exterior brasileña, el cual reconocerá matices en diferentes etapas históricas. La contraparte del americanismo brasileño, por el lado estadounidense, fue la importancia otorgada a Brasil como llave del subcontinente.

Sin embargo, en este periodo, la relación bilateral asume un carácter inédito, bajo el supuesto de que la singularidad que adoptan estos vínculos se fundan en factores que exceden lo meramente político. Para ello, construimos la categoría de Estado proxy, el cual, a nuestro entender, responde a la política externa de Bolsonaro.

El juicio político a Dilma Rousseff en 2016 constituyó, en los hechos, el cierre de la etapa universalista de la política exterior brasileña. Tras el interregno de Michel Temer en el que la presencia y la intensidad del despliegue exterior brasileño se redujeron notablemente, sobre todo en comparación con el periodo de la diplomacia presidencial activa y altiva de Luiz Inácio Lula da Silva, el gobierno de Bolsonaro imprimió un perfil inédito a la formulación de la política exterior brasileña mediante la adopción de un occidentalismo rígido que vincula inextricablemente la orientación externa de Brasilia a los intereses nacionales de Washington. Adicionalmente, la pandemia de coronavirus, que colocó a Brasil como uno de sus epicentros mundiales con sus conocidas repercusiones en lo local, ha reforzado esta orientación externa, agregando una nueva dimensión de vinculación con la potencia hegemónica que confirma estas tendencias y produce, al mismo tiempo, nuevas rupturas con las antiguas tradiciones de política exterior.

Brasil pivote: la clase media mundial
La idea de Estado pivote se remonta a la geopolítica de fines del siglo XIX y comienzos del XX y es un término acuñado por Halford John Mackinder cuando, en 1904, escribe El pivote geográfico de la historia. Para Mackinder, un área pivote era un territorio que, quien lo controlara, podía dominar el mundo desde allí.

En una reinterpretación más contemporánea, Estado pivote tiene dos acepciones que responden a visiones más negativas u optimistas. La primera se refiere a lo que se llamó también efecto dominó y alude a un Estado lo suficientemente importante como para desestabilizar a toda una región e, incluso, al sistema internacional en su conjunto en caso de una crisis. En principio, la inestabilidad correspondería con una amenaza externa (lógica Este-Oeste). No obstante, en la actualidad, el desorden provendría desde adentro. La acepción más positiva de Estado pivote tiene que ver con lo que Paulo Schilling y Henry Kissinger llamaban Estado llave y que alude a la idea de que el Estado en cuestión tiene la capacidad de influir en el resto de los Estados de su región en orden de sus acciones y de establecer la agenda. La imagen de llave remite a lo necesario para abrir la puerta de la región. Pero también es importante decir que Brasil “compró” el discurso de ser clave para Estados Unidos y actuó en consecuencia, aunque (casi) siempre esperó una contraprestación a cambio: un pivote debe beneficiarse de la alianza con Estados Unidos. Este será el sesgo predominante en el despliegue de la política exterior brasileña al menos hasta 2016. El gobierno de Lula fue particularmente interesante en este sentido pues, a pesar de estar enmarcada en un modelo universalista de política exterior, la relación bilateral no sufrió grandes consecuencias, sino todo lo contrario, ascendiendo a Brasil a la categoría de potencia emergente.

En este sentido, como pivote, Brasil ha asumido en el pasado una especie de papel de clase media del sistema internacional en vistas de sus tendencias de desarrollo, sus estructuras socioculturales y, por sobre todas las cosas, sus potencialidades. Ahora bien, lo que resulta significativo de ser la clase media internacional es la percepción que estos países tienen de sí mismos y, en consecuencia, de sus aspiraciones. En este sentido, hay países que, aunque en cuanto a índices cuantificables tienen cifras elevadas, tienen una autopercepción que los une a los Estados menos desarrollados y, viceversa, Estados que se tienen en muy alta estima aunque no estén en los lugares más altos de los listados internacionales. Aquellos Estados que tienen mayor conciencia de su pertenencia a la clase media internacional son los más capaces para proyectar su “poder” tanto para desplegar su liderazgo regional como para ejercer influencia en el sistema internacional. Sin embargo, para poder consolidar su estatus y ejercer su papel en los reclamos de poder mundial, a nivel internacional los Estados medios deben pactar alianzas. En este punto hay la posibilidad de que la clase media pacte alianzas con dos tipos de Estados: la “élite” (ya que la clase media aspira a ser parte de la misma), que aceptará la alianza siempre y cuando esté dispuesta a una cierta difusión de poder en la jerarquía internacional, o que, en el caso de un rechazo del reacomodo o de rigidez del sistema, pactará con el “sector proletario” de la sociedad internacional. De elegir esta última opción, la clase media puede estructurar, junto con el proletariado, acciones comunes para desplazar a la élite en beneficio de ambos. En el caso de los Estados pivote, se negocia con la élite. Sin embargo, desde el ascenso de Bolsonaro, observamos una nueva tendencia: el surgimiento de Brasil como Estado proxy.

Brasil proxy: el occidentalismo rígido de Bolsonaro
El nuevo americanismo en clave de occidentalismo rígido se corporiza en el intento de desvinculación de tratados internacionales, como el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular de la Organización de las Naciones Unidas o el Acuerdo de París sobre cambio climático; la voluntad de destruir o reformular los organismos económicos y políticos regionales sin proyectar vocación de liderazgo en estos procesos; la estigmatización del arco progresista local, regional y mundial a partir de un discurso pretendidamente desideologizado (la persecución a los partidos de izquierda y a actores como movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales); la virtual anulación de Itamaraty como generador y decisor de política exterior, y el enfoque adoptado por Bolsonaro para enfrontar la pandemia del covid-19, que excede los límites de la política pública sanitaria para transformarse en una dimensión más del tránsito de Estado pivote a Estado proxy.

La idea detrás de esta nueva forma de vinculación frente a la potencia regional es introducir a Brasil en una lucha civilizacional en la que está en juego “el alma de Occidente”, a tono con la prédica liderada por el presidente estadounidense Donald Trump, y Brasil debe formar parte de esta lucha. El enfoque civilizacional, así entendido, permea todas las áreas de acción de la política brasileña y se trasluce en diversos puntos de agenda tanto a nivel regional como internacional. Lo interesante es que el enfoque dado por Bolsonaro a estos puntos de agenda no solo fueron coincidentes discursiva y pragmáticamente con los de Estados Unidos, sino que la “correa de trasmisión” hacia los actores recipiendarios mostró su eficacia mediante la adopción de discursos similares en países vecinos. Por ejmeplo, la securitización de la agenda inmigratoria trumpista no solo encontró eco en Brasil sino que se tradujo, con sus matices, en la agenda interna argentina y uruguaya. El tratamiento de la crisis política venezolana, con su coletazo en la cuestión migratoria regional, es otro ejemplo claro en el abordaje de los tiempos de la crisis, adoptando un discurso nacionalista e intervencionista, u otro más sosegado, según la lectura de los tiempos de la crisis promovida por Washington. De la misma manera, la estrategia actualmente adoptada por Bolsonaro para abordar la actual pandemia se inserta en estas líneas de acción. En este sentido se verifica una unidad de discursos y acciones entre Brasil y Estados Unidos tanto en lo referente a la modalidad de confinamiento social como al controvertido uso de la cloroquina como tratamiento para el coronavirus, conformándose una “dimensión sanitaria” en la relación entre ambos países. A su vez, presenta coincidencias con algunos aspectos del occidentalismo rígido, como el cuestionamiento a la Organización Mundial de la Salud sobre el papel de coordinador de los esfuerzos globales de combate a la enfermedad, o en la inserción de este discurso en una dicotomía izquierda/derecha funcional, tanto a la variable macro como a la disputa política interna.

Lo sustancial al mencionar estos ejemplos es, precisamente, remarcar su contrario: la ausencia de una “correa de transmisión hacia arriba”, hacia los repartidores supremos, en clave puigiana. Acorde con la vocación reformista y de liderazgo mostrada por Brasil en la década de 2010, hubo momentos en que el país elevó sus pretensiones en nombre de la región y en búsqueda de usufructuar el carácter autopercibido de potencia regional. En este sentido, la identificación de Bolsonaro con las posiciones de Trump, imbuida de este carácter civilizatorio de época, tienen un doble efecto: desvincula a Brasil de la agenda regional y erosiona su papel como referente “hacia arriba”, puesto que renuncia voluntariamente a hacer uso de aquél diferencial de poder proveniente del reconocimiento de Estados Unidos como pivote regional para acrecentar su prestigio regional e internacional, haciendo de los vínculos entre Washington y la región un camino de una sola dirección, hacia abajo. La renuncia al diferencial de poder involucra también la ausencia de búsqueda de beneficios para Brasil. En definitiva, esta renuncia daba lugar a un altruismo inteligente en las relaciones bilaterales entre Brasil y Estados Unidos; la unidireccionalidad de las demandas y la adopción acrítica de la agenda estadounidense, englobada en la adopción de una concepción civilizatoria que permea tanto la política interna como las vinculaciones externas –incluidas las regionales– son los elementos que comportan el carácter específico de la agenda exterior bolsonarista y que ha llevado a Brasil de ser un Estado pivote a convertirse en un Estado proxy.

Esto no implica en ningún caso que la política estadounidense hacia Sudamérica dependa exclusivamente de Brasil, sino que se plantea la funcionalidad del Estado proxy con respecto a las políticas de Estados Unidos hacia la región que, por lo demás, son coherentes con las impulsadas a nivel mundial, que se vuelven a un rechazo de cualquier esquema de gobernanza global y priorizan las relaciones bilaterales. El Estado proxy solo funge como representante de los lineamientos básicos de Estados Unidos y procura su difusión regional, mientras que Washington se reserva total autonomía en su formulación de la agenda regional e, incluso, en el cambio de los lineamientos “hacia abajo” que el Estado proxy puede transmitir.

Esta forma inédita que adopta la intensidad del vínculo de Brasil con la potencia difumina los límites entre la formulación de una política exterior autónoma y la simple aceptación de los postulados provenientes del Norte, de manera que, lejos de racionalizar el carácter subordinado autopercibido de Brasil en materia de inserción externa, se asume in totum la línea política llevada adelante por Trump. De esta forma, Brasil dejaría de constituir un aliado con autonomía para ordenar la región, para convertirse en un representante directo de los intereses y postulados de Estados Unidos.

El nudo del tránsito de Estado pivote a Estado proxy es que esta relación de intercambios mutuos, como presupuesto de la formulación de una política exterior autónoma, permanecerá difusa. En este sentido, no se trata solo de una estrategia de convergencia con la agenda del hegemón regional, sino de una virtual subsunción de agendas, en la cual los objetivos del hegemón y del subordinado se unifican.

Básicamente lo que cambia es que, aun en el caso en que podamos calificar la política exterior de Bolsonaro como americanista, su orientación toma la agenda estadounidnese como propia y la transmite a la región “a su cargo” desde un lugar de guía moral, pero sin obtener nada a cambio ni ordenarla con base en su interés nacional. Visto de esta manera, proxy es la ausencia de objetivos propios.

Para Bolsonaro y su círculo cercano, el alineamiento irrestricto con Estados Unidos es la única opción viable. El problema surge aquí porque objetivos y alternativas de acción se confunden estableciendo una línea borrosa en la persecución del interés nacional que, en última instancia, es la razón de ser del diseño y formulación de toda política pública; es decir, la libertad de acción en la esfera internacional debe o debería estar condicionada por el interés nacional. En este caso, el interés nacional, establecido por los diversos modelos de autonomía o desde los dos modelos tradicionales (americanismo y universalismo), involucra la supervivencia del Estado y la defensa de sus intereses en un marco que confunde nociones tradicionales con un enfoque existencial en el cual el carácter moral brasileño está en riesgo y hay que defenderlo de los enemigos, en particular de la izquierda.

A modo de cierre
El surgimiento del fenómeno Bolsonaro, además de una consecuencia de condiciones internas que permiten su ascenso, es un correlato de la derecha en la política internacional, coronada por la asunción de Trump al frente de la Casa Blanca. La contestación de este fenómeno por parte de las fuerzas de izquierda a nivel internacional se da mediante un “choque de concepciones” por medio de las cuales se pone en juego el consenso liberal surgido de las cenizas de la Segunda Guerra Mundial: el orden internacional liberal. En este debate se cuestionan tanto los axiomas tradicionales de la política mundial como los nuevos temas surgidos al calor del proceso de globalización. De esta manera, la relación especial trasatlántica entre Estados Unidos y Europa, el ideal kantiano de que las democracias no pelean entre sí, el wilsonianismo que define buenos y malos gobiernos (en el caso de Estados Unidos durante el gobierno de Trump, al menos), la temática del cambio climático, entre otras nociones, conforman un relato en permanente debate.

En esta discusión es que se enmarca el cambio inédito de la orientación política exterior de Brasil durante el gobierno de Bolsonaro. Tanto la noción del papel que debe desempeñar Brasilia en la región y en el mundo –presupuesto válido también en un escenario posterior a la pandemia– como la particular percepción por parte del Presidente brasileño, conforman el fundamento principal del tránsito hacia lo que hemos llamado Estado proxy. Es por esto que este tránsito puede muy bien ser entendido como una forma de adaptación y asimilación de la política externa brasileña al “choque de concepciones” a nivel mundial que adoptaría, en el caso brasileño, las formas de un americanismo intenso en lo regional y un occidentalismo rígido en lo internacional.

Una última cuestión se refiere a la perspectiva de futuro de esta estrategia de inserción. El tránsito hacia el Estado proxy supone una percepción de Brasil en la primera línea de defensa de un mundo occidental teóricamente en peligro, la cual no parece haber cambiado con el advenimiento del coronavirus ni con la crisis sanitaria generada por la ausencia efectiva de políticas impulsadas por el gobierno de Bolsonaro, ya que la “dimensión sanitaria” fue integrada efectivamente al conjunto de ideas que posibilitaron este tránsito. Sin embargo, el proceso de reconfiguración del orden internacional acelerado por los efectos del covid-19 ha generado señales poco auspiciosas en términos de la participación activa de Brasil en un escenario posterior a la pandemia.

En este sentido, la iniciativa de Trump de reformular el G-7 dada a conocer a finales de mayo de 2020, dejando a Brasilafuera de la misma e incluyendo a otras potencias medias como Australia, Corea del Sur  y la India, representa un llamado de atención en torno a los grados reales de inserción futura de Brasilia. Esto se suma a otros gestos de igual calibre, como el cierre de aeropuertos a vuelos provenientes de Brasil o las declaraciones de Trump comparando los efectos de la discutida política sanitaria sueca con la llevada adelante por Bolsonaro, lo que confirma tanto la unidireccionalidad de las demandas transmitidas por medio de la “correa de transmisión” como la discrecionalidad de Washington para cambiar el sentido de dichas demandas.

Como sea, la apuesta brasileña por profundizar su condición de Estado proxy continúa tanto en gestos como en políticas. Aun en medio de los cambios que propone la pandemia, en Brasil, el americanismo volvió para quedarse.

FUENTE: Foreign Affairs

(*) Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario (UNR), Argentina. Es investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) y profesora de Problemática de las Relaciones Internacionales en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR.

(**) Analista internacional de Fundamentar. Investigador en el Centro de Estudios Políticos e Internacionales (CEPI).