Parafraseando la famosa frase de Carl Von Clausewitz podemos argumentar que en tiempos de globalización la economía es la continuidad de la guerra por otros medios. Desde finales de la guerra fría los análisis de la Economía Política Internacional vienen estudiando detenidamente cómo los Estados más poderosos del sistema utilizan distintas medidas económicas para lograr influencia (cambiar conductas) sobre otros actores estatales. Si bien es cierto que este aspecto no es una novedad en las relaciones internacionales, la proliferación de distintas redes de globalización (comercio, inversiones y finanzas) han permitido un mayor despliegue de instrumentos económicos en el ejercicio del poder. Así, categorías como economic coercion (coerción económica), economic statecraft (el uso económico para fines políticos) y la más reciente noción de Weaponized Interdependence (la interdependencia como arma) han contribuido al debate académico sobre el tema.
Las sanciones como los embargos, la prohibición de exportaciones y de transferencia de tecnología, el congelamiento de cuentas bancarias, la desconexión de redes financieras (entre otros) vienen siendo aplicadas por Occidente, Estados Unidos a la cabeza, a distintos estados con un comportamiento “revisionistas” del orden internacional. De acuerdo al Global Risk Database que elabora Castellum.AI, a enero del 2022 más de 11.000 sanciones recaían sobre 7 países (Irán, Rusia, Siria, Corea del Norte, Venezuela, Myanmar y Cuba).
El inicio de la invasión de Rusia a Ucrania el 24 de febrero motivó un inédito salto cuantitativo en materia de sanciones. Desde el 2014 con la decisión de Putin de anexionar la península de Crimea, Moscú había sufrido la aplicación de más de 2.754 sanciones. En los últimos dos meses se le han sumado nada más ni nada menos que 7.374 nuevas medidas. Sin embargo, el dato más significativo ha sido el salto cualitativo. Por un lado, las sanciones se coordinaron por fuera de los mecanismos de seguridad colectiva tradicionales -el Consejo de Seguridad de ONU-, sino en el eje Atlántico, entre EEUU y Europa, sugiriendo el agotamiento de las instituciones internacionales del siglo XX. Por otro lado, el nivel de sanciones a aplicar alcanzó niveles inéditos: por primera vez el G-7 consensuó sanciones consideradas como “opciones nucleares” frente a una nación poderosa como Rusia; la desconexión del Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT) y el congelamiento de las reservas internacionales que el Banco Central de Rusia tiene colocadas en occidente sorprendieron a muchos. Como bien explicaron Henry Farrell y Abraham Newman en un artículo en The New York Times, no quedan dudas que Estados Unidos es el único Sanctions Superpower. Finalmente, no podemos dejar de mencionar el sustantivo efecto multiplicador de las decisiones del mundo corporativo. Según un reporte de la Yale School of Management casi 1000 empresas multinacionales que operaban en Rusia han anunciado públicamente la suspensión de sus operaciones en dicho país, más allá del mínimo requerido por las sanciones legales.
El objetivo formal de estos paquetes de sanciones ha sido golpear fuertemente a la economía rusa y así obligar a Putin a retroceder en sus planes bélicos, presionarlo para sentarlo en una mesa negociadora desde una posición de debilidad e inclusive fagocitar una rebelión política que logre sacar al presidente ruso del poder. Sin embargo, los resultados en esa línea son modestos. Si bien en un primer momento el rublo sufrió una fuerte devaluación, hubo un salto inflacionario y una clara retracción del PBI, lejos han estado las sanciones de derrumbar la economía rusa. Las divisas provenientes del sector exportador (altos precios del gas y petróleo) le permitieron a Moscú lentamente recuperar el valor de su moneda hasta el punto de recortar toda la pérdida sufrida en los primeros días de la guerra. A su vez, desde 2014, los dirigentes rusos se vienen preparando para intentar reducir la vulnerabilidad a las sanciones. Un ejemplo de esto es la creación de un sistema de mensajería local financiera (SPFS, System for Transfer of Financial Messages) alternativo a SWIFT para evitar un colapso financiero. No caben dudas que en el mediano y largo plazo la desconexión de Rusia con Occidente tendrá importantes impactos negativos en su economía y en el bienestar de su sociedad, pero en relación a los objetivos inmediatos cada uno de los instrumentos aplicados se han mostrado impotentes y poco eficaces.
El análisis hecho hasta acá podría llevarnos a argumentar que la agresiva e inédita política de sanciones hacia Rusia no está funcionando. Sin embargo, el análisis de la política de sanciones requiere una aproximación más compleja. Por un lado, la evaluación del equilibrio costos-resultados de las sanciones debe hacerse vis a vis otros instrumentos políticos de los países sancionadores, como la intervención militar directa en territorio; y debe considerar también los juegos domésticos en dichos países. Desde esta perspectiva, la administración Biden logra levantar las banderas del orden internacional liberal, liderar la reprimenda contra el accionar ruso, y desviar la atención de otras agendas más complicadas (debilidad de las instituciones democráticas americanas para lidiar con el trumpismo, desempleo e inflación, competencia con China, para nombrar solo tres) con mínimos costos en términos de vidas humanas e impactos económicos.
Por otro lado, los argumentos que plantea Daniel Drezner en un libro de finales de los años noventa pueden servir para matizar la evaluación de la política de sanciones. En The Sanctions Paradox: Economic Statecraft and International Relations (1999) Drezner sostiene que la probabilidad de que las sanciones resulten efectivas depende de las expectativas de conflicto a futuro: mientras que los países “aliados” tenderán a ajustar sus políticas frente a las medidas impuestas, los países “rebeldes” redoblarán su desafío. Agrega que quienes tengan interés en la cooperación buscarán ser objeto de estas sanciones. Así, creemos que en este caso, además de mirar a Rusia se debe mirar el impacto que el paquete de sanciones está provocando en terceros países dado que las sanciones tienen un efecto colateral disciplinador para quienes tengan expectativas sobre futuros conflictos pero quieran ser parte de la comunidad internacional.
Así todo parece indicar que las sanciones sobre Rusia están teniendo impactos sobre la principal amenaza a la primacía y hegemonía de Estados Unidos que no es Moscú sino Beijing. Durante los meses de marzo y abril se ha producido un fuerte sell off (salida de activos) de los mercados chinos y una fuerte devaluación de su moneda. La depreciación del Yuan en el mes de abril ha sido la peor marca mensual registrada en todo el siglo XXI.
Está claro que otorgarle todo el peso explicativo de los problemas coyunturales que enfrenta la economía del gigante asiático a los efectos colaterales de las sanciones a Rusia es incorrecto. No obstante, es indudable que la aquiescente posición de China en el conflicto, la idea de que Rusia va camino a ser un satélite del área de influencia de Beijing si se profundiza una desconexión de Occidente y el temor de que un fuerte liderazgo sin contrapesos internos en contextos autocráticos pueda de un día para otro patear el tablero (ej. Invasión a Taiwán) han generado incertidumbre y ruido para los actores del mercado con negocios en China
En la última semana de abril tuvo lugar una reunión muy significativa entre el Banco Central de China, el Ministro de Finanzas y representantes de los bancos nacionales y multinacionales chinos para evaluar la vulnerabilidad de sus activos frente a un mundo donde las políticas de sanciones han incrementado su nivel. De acuerdo a una nota publicada en Financial Times el sector bancario chino está preocupado por las medidas que podrían aplicarse contra Beijing en caso de un conflicto militar regional u otros tipos de crisis. Cabe recordar que China posee, entre otros, bonos del Tesoro norteamericano por 1 trillón de dólares. Una semana más tarde, corrieron rumores sobre la eventual separación entre los accionistas del HSBC en dos unidades, una con foco en China y su área de influencia, y otra orientada a EEUU.
Fuera de la dinámica EEUU-China, identificamos otros efectos, probablemente no intencionales, que las sanciones también están provocando. En Europa las sanciones económicas y las contramedidas rusas (especialmente las restricciones en las exportaciones de petróleo y gas), están acelerando la revisión de las políticas de transición energética y autonomía estratégica, a la vez que hace crujir fracturas internas respecto de qué países pagan los “costos” de una decisión colectiva. Una Europa con un escenario económico cada vez más oscuro, con fortalecimiento de los sectores populistas nacionalistas e instituciones cuestionadas pueden ser un spin-off acelerado del paquete de sanciones, inicialmente no previsto y con no muy buenas proyecciones a futuro.
Finalmente, están los ganadores de estos paquetes de sanciones: los proveedores alternativos a la oferta de bienes sancionados que están buscando conseguir contratos de largo plazo en un marco en el que los precios globales se han disparado. La OPEC no ha revisado sus planes de producción y la oferta se mantiene restringida.
Las sanciones económicas son, a fin de cuentas, un medio de poder en un contexto global en disputa. La evaluación de los efectos de estas medidas no se queda en Moscú ni en el corto plazo, sino que ha de mirar su rol en el largo plazo en el juego de la competencia hegemónica entre China y EEUU y en el reacomodo de los terceros actores (estados y corporaciones) que buscan también jugar su partida.
FUENTE: Panamá
RELEVAMIENTO Y EDICIÓN: Dana Vazquez
